La función administrativa en el ámbito de las funciones del estado

La función administrativa en el ámbito de las funciones del estado

El Estado realiza comúnmente tres funciones básicas: la función legislativa, la judicial y la administrativa. Si bien con respecto a las dos primeras no se presentan muchos problemas con respecto a su contenido u objeto, con respecto a la tercera, la función administrativa, han existido grandes diferencias de interpretación a lo largo de la evolución jurídica, al menos, en los países que adhieren a los principios republicanos o que han atravesado un proceso constituyente con separación de poderes.

La función administrativa en los nuevos poderes públicos delineados en la constitución de la república Bolivariana De Venezuela

Función Etimológicamente proviene del latín “Fungere”, que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de “Finire”.

Etimológicamente el vocablo “administrar” se deriva del latín “ministrare” que significa “servir a”

Según la noción común Función Administrativa es la actividad concreta, dirigida a través de una acción positiva, a la realización de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad .Función esencial en cuanto para la conservación y el progreso de la sociedad.

En nuestro país se acogió la tesis de la colaboración de poderes en los Artículos 136, 137 y 138 de nuestra Constitución, dándose la innovación de introducir el Poder Ciudadano, poder de control y el Poder Electoral, garante de la transparencia democrática.

Artículo 136. El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.

Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado.

Artículo 137. La Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.

Artículo 138. Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.

                       Los límites de aplicación del derecho administrativo

Otra cuestión es el de los límites en la aplicación del Derecho Administrativo. Las Administraciones pueden actuar rigiéndose por el Derecho Privado. De hecho, la cuestión solo se plantea en dos campos, en el de la organización administrativa y en el del Derecho patrimonial.

En cuanto a la organización administrativa, se pueden crear personas de Derecho Público o Privado, con lo que se aplicará respectivamente, el Derecho Administrativo y el Derecho Privado.

En cualquier caso, hay que tener en cuenta la doctrina de los actos separables: incluso cuando se aplica el Derecho Privado, hay aspectos muy concretos en que se aplica siempre el Derecho Administrativo, como son la formación de la voluntad y el procedimiento de adjudicación de los contratos

El Derecho administrativo es la parte más extensa del Derecho público que atribuye a la Administración determinadas prerrogativas y poderes que la sitúan en posición de supremacía sobre los sujetos privados para que pueda cumplir su misión de servicio a los intereses generales, pero sometiéndola en contrapartida a una vinculación más estricta a la ley y al Derecho que la que se impone a los sujetos privados, a mayores límites y responsabilidades y a un régimen de controles igualmente más estricto.

El Derecho administrativo se aplica como regla general en nuestro ordenamiento a las relaciones jurídicas en que interviene al menos una de ellas. La aplicabilidad del Derecho administrativo no se ajusta a un riguroso patrón dogmático sino que una parte de la organización y de la actividad materialmente administrativa se rige instrumentalmente por normas de Derecho privado.

  1. Aplicación del Derecho administrativo a determinadas actividades de órganos constitucionales que no forman parte de la Administración pública.

Los órganos que constituyen el Poder Legislativo son las Cortes Generales y las

Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, órganos dependientes (Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas,…), Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial y los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales.

Ni la función legislativa ni la jurisdiccional se someten a Derecho administrativo, sino en todo caso al Derecho constitucional y al Derecho parlamentario o procesal respectivamente. Ahora bien, tanto las Cámaras Legislativas como los órganos del Poder Judicial ejercen otras funciones distintas, materialmente administrativas o equivalentes a las de la Administración. Todas esas instituciones y órganos cuentan con funcionarios a su servicio, celebran contratos con terceros y ejercen otras funciones de mera gestión o administración interna. A falta de una legislación propia o con carácter supletorio a ella, todos estos órganos constitucionales aplican a este tipo de relaciones las normas generales y los principios de Derecho administrativo, ya que se trata de actividades idénticas a las que realiza la Administración.

En ese tipo de relaciones jurídicas de los órganos constitucionales surgen conflictos que deben tener una solución en Derecho y por un órgano judicial, ya que cualquier persona tiene un derecho fundamental a la tutela judicial de sus derechos e intereses legítimos. Para resolver estos problemas, nuestro Derecho vigente ha optado por la solución más lógica, que es la de residenciar todo este tipo de asuntos ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. No porque a tales efectos dichos órganos sean Administración pública, sino porque, por realizar una actividad materialmente administrativa en esos casos, se someten instrumentalmente al régimen jurídico propio de la Administración.

  1. Aplicación del Derecho administrativo y del Derecho privado a la organización y a la actividad administrativa.

La correspondencia entre Administración pública o actividad administrativa y

Derecho administrativo no es exacta. Hay veces que el Derecho administrativo se aplica a las relaciones entre sujetos privados (la admón. Encomienda a una empresa privada la gestión de un servicio público mediante un contrato, un transporte público, puede imponer al contratista una reglamentación de las condiciones del servicio que debe respetar: tarifas, condiciones de uso,…). En tal caso las relaciones entre la empresa que gestiona el servicio y los usuarios o contratistas se rige en parte por el Derecho administrativo. Incluso los interesados pueden reclamar ante la Administración contratante por incumplimiento, lo que dará lugar a una resolución administrativa que podrá recurrirse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Más frecuente es hoy la privatización del régimen jurídico aplicable a ciertas actividades y algunas partes de la organización mediante la que la Administración cumple sus fines. Con independencia de las razones de esta moderna tendencia, la cuestión primordial reside en determinar si existe criterios jurídicos de validez general que determinen qué actividades de la Administración han de regirse necesariamente por el Derecho administrativo y cuáles pueden regirse por el Derecho privado.

En algunos casos la respuesta parece clara, pues hay actividades que sólo pueden realizarse por la Administración pública y con sujeción a Derecho administrativo, ya que son expresión directa de su posición de supremacía. Así, la adopción de decisiones unilaterales o actos administrativos que impliquen ejercicio de autoridad (aprobar un reglamento o un plan de urbanismo). En estos casos se ejercitan potestades administrativas por esencia. No está definido con precisión en nuestro Derecho qué se entiende por ejercicio de autoridad o por potestades públicas a estos efectos. En principio puede considerarse como tal la adopción de cualquier decisión administrativa unilateral con fuerza de obligar por sí misma, que crea, modifica o extingue relaciones jurídicas externas y las actividades inherentes a ella. Aun así, la aplicación de este criterio plante dudas en casos concretos.

Sin embargo, existen otros tipos de actividad administrativa que son similares a las que pueden realizar los particulares y que pueden dar lugar a relaciones jurídicas semejantes (contratar una obra, realizar un servicio sanitario). Para este tipo de actividades la Administración podrá utilizar según los casos Derecho privado o Derecho público.

No existe a estos efectos un criterio único y de validez general que vincule al legislador y delimite con nitidez los supuestos en que debe aplicarse el Derecho administrativo o puede la Administración aplicar Derecho privado. Tampoco existe una reserva general de Derecho administrativo ni de competencia a favor de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para todas o la mayoría de las actividades de la Administración. En consecuencia, los límites a la decisión del legislador son específicos y derivan de preceptos y principios constitucionales concretos. Hoy también derivan de las exigencias del Derecho comunitario europeo.

Así, por ejemplo, determinados bienes de titularidad pública están sometidos a un régimen especial de Derecho público (bienes de dominio público o comunales), la ley debe reservar el ejercicio de ciertas funciones públicos a funcionarios de carrera, siendo éste el régimen preferente del empleo público. Más allá de estos límites, la garantía de los derechos fundamentales y de los principios constitucionales y de Derecho comunitario (en particular de los derechos de igualdad, de transparencia, de participación en la adopción de decisiones públicas y de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos) debe queda siempre asegurada cuando están en juego intereses públicos, es decir, cuando se adoptan decisiones materialmente públicas, que derivan de la voluntad de un sujeto público, persiguen fines de interés general y se financian total o en su mayor parte con recursos públicos. En cualquier caso impone el respeto de tales principios incluso cuando la Administración actúa en relaciones de Derecho privado. Por ejemplo, que la Administración deba seleccionar a su personal laboral atendiendo a principios de igualdad, mérito y capacidad, como cuando selecciona a sus funcionarios; que las sociedades mercantiles públicas y las fundaciones del sector público deban aplicar en todo caso los criterios de publicidad y concurrencia cuando adjudican contratos a empresas privadas;…De ahí que todas las entidades del sector público, incluidas sociedades y fundaciones públicas, deban someterse a límites y controles presupuestarios, financieros, contables y parlamentarios que no son exigibles a las empresas privadas.

En particular, cuando la Administración crea relaciones jurídicas de Derecho privado, como sucede cuando firma un contrato civil (Ej.: arrendamiento de un inmueble) o cuando contrata personal laboral, o crea entidades de Derecho privado, siempre existe al menos una decisión inicial de carácter público y naturaleza unilateral, que está sometida al Derecho administrativo. Según una técnica jurídica conocida, se trata de actos separables, separables del negocio jurídico o de la persono jurídico-privada a que dan vida, actos que pueden ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

La Ley establece también que a la Administración pública se le aplica el régimen la responsabilidad patrimonial o extra contractual propio del Derecho administrativo cuando actúa en relaciones de Derecho privado. La forma jurídica de la actividad (y, en su caso, de la organización) debe ser la adecuada al tipo de actividad que se realiza y no es aquélla sino ésta la que debe determinar al régimen jurídico aplicable. Por eso en el Derecho comunitario no se tiene en cuenta si una entidad se constituye conforme al Derecho administrativo o al Derecho privado, sino cuál es la actividad que realiza, propiamente mercantil, industrial, administrativa,… y si está o no controlada en realidad por una Administración pública. Si reúne esas características, la entidad se considera poder adjudicador u organismo público en sentido sustantivo.

Lo que importa, pues, es que los principios y reglas de Derecho público se apliquen cuando se adopta una decisión materialmente pública, esto es, detrás de la cual está el poder público, que persigue fines de interés general que no tengan carácter mercantil o industrial y que se financia mayormente con fondos públicos.

Para ello será necesario a veces levantar el velo de las personificaciones instrumentales privadas mediante las que actúa la Administración y establecer las garantías públicas necesarias incluso si se les aplica en general Derecho privado. Resumiendo, la aplicación del Derecho administrativo deriva de una doble condición o límite: uno de carácter subjetivo, pues afecta actividades propias de una Administración o ente público o de personas jurídicas privadas dependientes o vinculadas a una u otro; otro de carácter objetivo o funcional, ya que en todo caso ha de aplicarse, en los términos de la ley, cuando tales entidades, con forma de personificación pública o privada, ejercen actividades propiamente administrativas.


Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s